Relazione sul problema della definizione e del controllo bibliografico


Il gruppo di studio sulle pubblicazioni ufficiali, costituitosi alla fine del 1995,  si è riunito quattro volte nel corso del 1996, il 18 gennaio, il 19 aprile, l'11 luglio e il 25 novembre. Le riunioni sono servite per affrontare una serie di questioni relative alla delimitazione dell'oggetto di studio e alla metodologia da seguire. Si è giunti ad alcune conclusioni in merito alla definizione di pubblicazione ufficiale e in merito alle ipotesi di controllo bibliografico. Quest'ultimo tema è stato affrontato da un punto di vista generale e, per così dire, "teorico". Parallelamente si è ritenuto di dare una valutazione del  recente disegno di legge Veltroni sul deposito obbligatorio degli stampati che prevede una norma specifica per le pubblicazioni ufficiali. 
Su altri punti indicati nel documento di costituzione del gruppo il dibattito è ancora aperto. Il passo successivo, comunque,  sembra essere un confronto con altri colleghi, esperti di documentazione, operatori nel settore dell'editoria pubblica, studiosi dei fenomeni amministrativi. A questo proposito, il gruppo, tramite l'AIB, intende organizzare una giornata di studio alla fine del 1997. A questo scopo si è ritenuto di raccogliere almeno parte della documentazione fin qui utilizzata predisponendo un vero e proprio dossier che abbiamo chiamato Raccolta di materiali premettendo ad esso un resoconto dell'attività del gruppo..

La definizione di "pubblicazione ufficiale". Un'ipotesi: dalla pubblicazione ufficiale alla pubblicazione di fonte istituzionale

Sul piano della definizione si può fare riferimento a tre prospettive principali:

vi è una definizione ufficiale dell'IFLA che è molto ampia e che sostanzialmente rinvia l'ufficialità del documento all'ufficialità dell'ente che ne è responsabile, trascurando completamente il contenuto del documento stesso. Tale prospettiva è frutto di un lavoro interno alla professione bibliotecaria. Questa definizione inoltre comprende almeno una parte della letteratura grigia amministrativa poiché include qualunque documento che non sia destinato alla sola circolazione interna.
Vi è una serie di definizioni "normative" (che si rinvengono, cioè, in varie norme giuridiche) che invece tendono a individuare il contenuto di ufficialità di un documento e talvolta elencano una serie di categorie di documenti.
Vi è, infine, la prassi delle bibliografie nazionali di pubblicazioni ufficiali dove l'orientamento è oscillante. In alcune bibliografie si considerano ufficiali le pubblicazioni di qualunque ente pubblico, relative a qualunque argomento. Altre bibliografie (Svezia, Finlandia, Germania fino al momento in cui ha avuto una serie distinta) escludono le pubblicazioni delle università. Quella francese separa (entrando nel merito del contenuto) le pubblicazioni a a carattere tecnico scientifico da quelle a carattere amministrativo o "ufficiale" in senso più lato. 

Il gruppo di studio ritiene che l'espressione "pubblicazione ufficiale" sia largamente insoddisfacente se la cosiddetta "ufficialità" è intesa come espressione dell'attività o della volontà dell'ente. Infatti, in questo senso, l'ufficialità si riferisce al contenuto e rende molto discrezionale e di fatto impossibile una definizione. 
In realtà tale concetto ha un preciso significato sul piano giuridico (riguardo ai giornali ufficiali si parla di presunzione di conoscenza per gli atti ivi pubblicati, oppugnabilità di tali atti solo mediante querela di falso per non corrispondenza tra il testo pubblicato e quello originale dell'atto, etc.) e  qualche utilità sul piano catalografico dove l'ufficialità ha delle conseguenze sulla scelta dell'intestazione. Sul piano del controllo bibliografico si tratta, invece di un concetto inutilizzabile tanto più se si ipotizza un'agenzia bibliografica distinta per le pubblicazioni ufficiali. Non a caso, infatti, nessuna bibliografia di pubblicazioni ufficiali si basa su un concetto contenutistico di pubblicazione ufficiale. Solo la bibliografia francese utilizza un criterio "negativo" escludendo dalla serie Pubblicazioni ufficiali le pubblicazioni a carattere scientifico. In particolare, la tradizione anglosassone è molto più pragmatica e definisce pubblicazione ufficiale (official publication oppure government publication, quest'ultima espressione riferita, negli Stati Uniti, a tutte le pubblicazioni di enti federali) qualunque pubblicazione edita o curata da ente pubblico. Da questa tradizione deriva la definizione IFLA. In conclusione sembra più opportuno parlare di "pubblicazioni di fonte istituzionale" oppure di "pubblicazioni di fonte amministrativa".

Anche tenendo conto di questo, è innegabile che le pubblicazioni curate o edite da enti pubblici non sono tutte uguali e diverso può essere il loro peso anche ai fini del controllo bibliografico e delle politiche di disponibilità e diffusione. All'interno delle pubblicazioni di fonte istituzionale si può parlare di una serie di cerchi concentrici che delimitano concetti via via più ampi.
Un primo nucleo è rappresentato da pubblicazioni che sono previste nel loro stesso contenuto da una norma (legge, regolamento, istruzione, circolare, etc.). Si va da alcune pubblicazioni che la stessa Costituzione prevede (ad es. La Gazzetta Ufficiale) al rapporto finale previsto dall'atto istitutivo di di una commissione governativa. Il margine di questo nucleo è rappresentato da pubblicazioni che vengono emesse da un ente pubblico attraverso una specifica procedura prevista e regolamentata da una norma generale. Il caso più tipico è quello delle cosiddette "pubblicazioni ufficiali" delle amministrazioni centrali previste dalla legge sul Provveditorato Generale dello Stato e prodotte attraverso una procedura stabilita nelle istruzioni.
Un secondo nucleo, molto più ampio, comprende tutte le pubblicazioni curate o edite da enti pubblici nelle quali la responsabilità editoriale o redazionale, anche se non esclusiva, risulti evidente dalla presenza del nome dell'ente sul frontespizio o sul suo sostituto. 
Un terzo nucleo è quello che arriva fino a comprendere le pubblicazioni alle quali un ente pubblico abbia partecipato in qualunque modo, anche nella sola funzione di sponsor o di ente patrocinatore o attraverso un contributo finanziario alla pubblicazione. 

Queste categorie possono essere utilizzate per diverse finalità. Ai fini del controllo bibliografico nazionale il gruppo di studio ritiene corretto limitarsi al secondo nucleo, cioè a tutte le pubblicazioni nelle quali risulta un qualche legame editoriale o redazionale tra l'ente e la pubblicazione espresso dalla presenza del nome dell'ente sul frontespizio.


I confini degli enti pubblici

Qualunque sia la definizione di pubblicazione ufficiale, vi è la necessità di individuare gli enti pubblici che sono potenziali produttori di pubblicazioni ufficiali, cioè definire, oltre al prodotto, anche la fonte amministrativa. Su questo piano sembra necessario ricorrere al metodo elencativo che del resto caratterizza tutta la più recente legislazione italiana, distinguendo due grandi categorie di istituzioni pubbliche:

Istituzioni costituzionali e amministrative
Istituzioni pubbliche della ricerca scientifica e università

Le pubblicazioni di queste due categorie sono diverse perché diverse sono le funzioni. Generalmente, nel settore della ricerca la pubblicazione è prodotto finale e non strumentale ad altre attività. Diversa è anche la situazione del controllo bibliografico: le pubblicazioni degli enti di ricerca sono sottoposte al controllo bibliografico del settore disciplinare nel quale è inserito l'ente di ricerca o l'istituto universitario e su di esse si esercita con più efficacia il controllo bibliografico generale. Anche per la letteratura grigia di questo settore assai più ampie sono le possibilità di individuazione e diffusione.
Per questi motivi l'ipotesi di affidare ad un unico canale il controllo bibliografico di pubblicazioni provenienti da realtà istituzionali così diverse ha suscitato qualche perplessità e più di una discussione all'interno del gruppo di studio. Sembra possibile comunque ipotizzare un'agenzia bibliografica nazionale unica delle pubblicazioni di fonte istituzionale con la sola esclusione delle pubblicazioni delle università (sul modello della Svezia, della Finlandia o della vecchia bibliografia tedesca). In alternativa potrebbe essere valutata l'ipotesi di affidare il controllo di tutte le pubblicazioni prodotte dagli enti di ricerca all'istituzione centrale del settore (il CNR).

La quantificazione delle pubblicazioni di fonte istituzionale 

Il gruppo di lavoro si è posto il problema di quantificare le pubblicazioni di fonte istituzionale. Si è partiti da un dato di Giuseppe Vitiello (Il deposito legale nell'Europa comunitaria, Milano, Bibliografica, 1994) di circa 1000 pubblicazioni ufficiali ricevute ogni anno dalla Biblioteca nazionale di Firenze. Per verificarlo si è ricorsi alla consultazione di cataloghi specializzati (Corte dei Conti, Camera dei deputati) e, per quanto riguarda le pubblicazioni a livello regionale e locale, ad un questionario inviato a tutti i consigli regionali. I dati che si sono raccolti confermano, come ovvio, una situazione a piramide per la quale il numero di pubblicazioni è direttamente proporzionale al numero enti produttori, quindi crescente dal centro alla periferia. Per quanto riguarda le pubblicazioni delle istituzioni centrali (organi costituzionali, amministrazione centrale, enti pubblici nazionali) si tratta di un numero di titoli che non supera l'ordine di 400 / 500 ogni anno. Vi è da considerare, però, da un lato il numero di pubblicazioni periodiche (non solo riviste, bollettini, notiziari, ma anche rapporti a cadenza annuale) e il fatto che molte pubblicazioni ufficiali sono "mimetizzate" - per così dire - nella serie documenti degli atti parlamentari, caratteristica che non ha riscontro in altri paesi (nella serie documenti vi sono almeno 150 rapporti ufficiali prodotti dai ministeri e da altri enti pubblici). Per le pubblicazioni delle regioni e degli enti regionali si hanno dati relativi a 6 regioni del centro nord e al Molise:  circa 350 pubblicazioni per anno. Per quanto riguarda le istituzioni della ricerca scientifica (con esclusione dell'ISTAT che abbiamo fatto rientrare tra le istituzioni centrali) un esame basato su alcuni cataloghi (ENEA, Istituto sup. di sanità) e sui dati forniti dal CNR porta alla cifra di circa 600 titoli per anno (escludendo i rapporti tecnici e le memorie interne). Del tutto arbitraria sarebbe qualunque cifra relativa alle pubblicazioni degli enti locali per i quali l'unico dato attendibile ci è stato fornito dalla Regione Emilia Romagna (circa 180 titoli pubblicati ogni anno dalle provincie, dai comuni e dagli altri enti locali della regione) e dalla regione Molise con circa 20 titoli per anno. 
Sulla base di queste cifre, nel complesso, con esclusione delle pubblicazioni di ente locale, si può pensare ad 
una cifra complessiva di circa 2000/2500  unità documento ogni anno.

Il controllo bibliografico delle pubblicazioni di fonte istituzionale

Si è partiti dall'idea che l'assenza di una bibliografia italiana di pubblicazioni ufficiali consente di ripensare completamente questo strumento e che, nel settore pubblico, l'informazione bibliografica deve essere parte di una più generale politica di accesso alle fonti amministrative e istituzionali. Inoltre si è partiti da un'idea di controllo bibliografico fortemente policentrico (centro-periferia, ma non solo). 
In primo luogo sembra utile chiedersi perché si avverte la necessità di un controllo bibliografico specifico o separato delle pubblicazioni di fonte istituzionale. La "separazione", o meglio la distinzione, è riferita, in ipotesi, all'ente che esercita il controllo bibliografico, non, ovviamente, al prodotto bibliografico che potrà ovviamente essere uno solo (un solo CD-ROM, una sola banca dati) purché in esso siano identificabili le pubblicazioni di fonte istituzionale. Le motivazioni sembrano sia "interne" che "esterne" alla pubblica amministrazione.

Ragioni esterne

Le difficoltà enormi che incontrano gli strumenti del controllo bibliografico generale. I soggetti pubblici potenzialmente produttori di pubblicazioni di fonte pubblica sono in numero altissimo, in Italia probabilmente molte migliaia, e, salvo eccezioni, non perseguono finalità commerciali. Tali pubblicazioni spesso non ricadono nei canali della produzione e distribuzione libraria, anche quando non sono destinati ad una circolazione limitata. Nella maggior parte dei casi sono soggetti ad una diffusione istituzionale e, anche quando sono in vendita, lo sono attraverso punti vendita limitati o librerie autorizzate, etc.

La conoscenza di ciò che pubblica un'istituzione è fonte di conoscenza della sua attività. Si tratta di una forma di controllo esterno e diffuso sull'attività dell'ente. Vi è quindi una finalità di trasparenza delle pubbliche amministrazioni e di servizio all'utenza, anche perché attraverso le pubblicazioni dell'ente sono rese note fonti di informazione per l'accesso a molti atti di interesse generale.


Ragioni interne

Finalità di supporto alla vita delle amministrazioni e alla memoria storica delle istituzioni. In questo senso, le pubblicazioni di fonte istituzionale si affiancano ai documenti degli archivi storici.

Finalità derivanti dalla necessità delle istituzioni stesse di "conoscere per coordinare". Poiché queste pubblicazioni non sono soggette alle leggi di mercato e non opera tra di esse la naturale selezione determinata dalla domanda e dall'offerta né la selezione derivante dal filtro delle diverse comunità scientifiche, è necessario che ogni ente sappia cosa pubblicano tutti gli enti del suo settore per orientare ai diversi livelli amministrativi la produzione e l'offerta, evitando sprechi di risorse e confusione informativa. Vi è inoltre la necessità che ciascuna istituzione conosca le fonti informative pubbliche (e quindi gratuite) di cui potrebbe disporre riducendo il pericolo di condurre studi e ricerche (e quindi pubblicazioni) non raramente già condotte da altri.

In base a queste finalità il gruppo di studio ritiene possibile abbozzare alcuni principi di fondo di un ipotetico - e ideale - controllo bibliografico delle pubblicazioni ufficiali:

Il principio dell'integrazione tra pubblicazioni di fonte istituzionale e letteratura grigia amministrativa 
Il passaggio dal concetto di pubblicazione ufficiale al concetto di pubblicazione di fonte amministrativa comporta la necessità di superare una distinzione netta, del resto sempre più difficile sul piano pratico1 , tra pubblicazione convenzionale e documento di letteratura grigia. La stessa definizione IFLA comprende tra le pubblicazioni ufficiali tutti i documenti che abbiano una diffusione all'esterno dell'ente produttore. Questa integrazione è inoltre funzionale alla necessità di informazione del pubblico e degli studiosi i quali non hanno alcun interesse ad una distinzione formale tra pubblicazione ufficiale  e letteratura grigia di fonte istituzionale.
Il principio del decentramento
Se il controllo bibliografico deve svolgersi molto in profondità (pubblicazioni e letteratura grigia) non può estendersi eccessivamente. La sua utilità deriva anche dal fatto di rispecchiare la produzione documentaria di un determinato comparto istituzionale. Vi dovrà essere quindi quantomeno una suddivisione tra centro e periferia. Da questo punto di vista l'affidamento a biblioteche regionali del deposito obbligatorio di tutte le pubblicazioni degli enti pubblici regionali e degli enti locali della regione potrebbe essere una soluzione convicente. 
Il principio dell'integrazione tra controllo e disponibilità e tra fonti su diverso supporto.
A parere del gruppo, proprio in virtù del particolare contenuto informativo delle p.u., il controllo bibliografico dovrebbe avere caratteristiche fortemente orientate al servizio verso l'utenza finale. Per esempio: informazioni sulla disponibilità del documento; servizio di riproduzione dei documenti a circolazione limitata  (attraverso accordi con le amministrazioni produttrici); forte correlazione dell'informazione bibliografica con l'informazione elettronica (ad es.  segnalazione delle risorse informatiche che contengono dati disponibili nelle pubblicazioni segnalate; anagrafe delle banche dati informative e delle risorse Internet). A questo fine dovrebbe nascere un coordinamento tra i più importanti soggetti che, in questo settore, hanno responsabilità diverse: di produzione delle pubblicazioni di fonte istituzionale, di diffusione dei documenti e delle informazioni pubbliche, di controllo bibliografico, di conservazione del patrimonio documentario, etc. Un'esperienza interessante che può rappresentare un modello da tener presente è quella della Commission de coordination de la documentation administrative, in Francia. Si segnala, da questo punto di vista, il dibattito in corso in Europa e negli Stati Uniti relativamente agli effetti delle nuove tecnologie sui tradizionali canali di diffusione delle informazioni di fonte pubblica. Sia negli stati che hanno una struttura tendenzialmente centralizzata (Stati Uniti) sia negli stati, come la Francia, a diffusione policentrica, ci si pone il problema di definire una politica coerente e integrata tra fonti tradizionali a stampa e fonti in formato elettronico e si valuta l'impatto di INTERNET sull'utilizzo di queste ultime. La questione è molto ampia e coinvolge problemi giuridici, organizzativi, tecnici che devono essere considerati anche dai bibliotecari e dai documentaristi che operano nel settore. Tra i materiali raccolti si propongono anche due contributi che possono dare un'idea del dibattito in corso.

Le pubblicazioni ufficiali nel recente disegno di legge sulla riforma del deposito obbligatorio degli stampati

Il disegno di legge governativo sulla riforma del deposito legale degli stampati attualmente in discussione al Senato (A.S. 1031) riprende, senza alcuna modifica, il testo del DDL del Senatore Zecchino ed altri già approvato dal Senato nella scorsa legislatura. Questo testo, per ciò che riguarda le pubblicazioni ufficiali, stabilisce un obbligo di deposito a favore delle due biblioteche parlamentari e a favore delle biblioteche dei consigli regionali per ciò che riguarda le pubblicazioni ufficiali delle regioni e degli enti locali della regione. Si prefigura, in sostanza, un modello decentrato di controllo delle pubblicazioni di fonte istituzionale e si assegna un ruolo preminente a biblioteche diverse dalle biblioteche nazionali. Per quanto riguarda le due biblioteche parlamentari si tratta di una soluzione che è presente in altri paesi (in Svezia, Finlandia e Giappone la bibliografia delle pubblicazioni ufficiali è prodotta dalla biblioteca del parlamento) e che sembra abbastanza coerente: 1) con il patrimonio di tali biblioteche; 2) con la storia della legislazione sul diritto di stampa che, dall'inizio del secolo e nella legge del 1939 attualmente vigente, prevede un deposito obbligatorio a favore di Camera e Senato di tutte le pubblicazioni edite dallo stato o con il suo concorso finanziario; 3) con il ruolo del parlamento repubblicano in quanto "collettore" di documentazione proveniente dai più diversi uffici ed enti amministrativi. 
Tuttavia, se l'idea di fondo sembra condivisibile, il testo del disegno di legge Veltroni presenta notevoli incongruenze e lacune che renderebbero assai difficoltosa una sua applicazione:

Non vi è alcun tentativo di delimitare o definire le pubblicazioni ufficiali neanche nei termini di un semplice rinvio alle norme regolamentari da emanare dopo l'approvazione della legge.
Non è chiara qual'è la suddivisione di compiti tra biblioteche parlamentari e biblioteche dei consigli regionali. Queste ultime sarebbero responsabili delle pubblicazioni ufficiali regionali e sub regionali per le quali tuttavia non sembra escluso l' obbligo di deposito anche a favore delle biblioteche parlamentari. 
L'idea del deposito obbligatorio a favore delle biblioteche di consiglio regionale sembra basata sul parallelismo con le biblioteche delle due camere ed è coerente con alcune leggi regionali che già prefigurano qualcosa di simile almeno per ciò che riguarda le pubblicazioni edite dagli uffici e dagli enti della regione. Tuttavia, dalla circolare inviata a tali biblioteche dal gruppo di studio dell'AIB nel settembre 1996 per verificare l'attuabilità di una tale norma, si desume che ben poche sono le strutture in grado di realizzare un progetto di controllo (raccolta, conservazione, disponibilità) delle pubblicazioni ufficiali regionali e locali. In molti casi non è la biblioteca o il centro di documentazione del consiglio regionale la struttura più forte e quindi più adatta ad assumersi un tale compito. Sembra necessario comunque un coordinamento con la norma che prevede l'invio di una delle copie di deposito obbligatorio ad una biblioteca regionale individuata con successivo regolamento..
Il ruolo delle due biblioteche parlamentari non è chiaro. Non è chiaro, cioè, quali compiti necessariamente distinti - dovranno avere nell'ambito del controllo bibliografico. Quale delle due biblioteche sarà responsabile della bibliografia nazionale delle pubblicazioni ufficiali? Dovranno avere una responsabilità congiunta e, in questo caso, secondo quali criteri? Inoltre tutto l'impianto del disegno di legge è, su questo punto, fortemente alterato dalla norma (art. 6, comma 2) che dispone una sorta di privilegio a favore della Biblioteca del Senato estendendo il deposito a "ogni altra pubblicazione" comunque edita con un contributo dello stato o di un ente pubblico in determinate materie. 
Per quanto riguarda le pubblicazioni degli enti della ricerca scientifica non vi è alcuna norma e sembrano rientrare nella più generale fattispecie delle "pubblicazioni ufficiali". Tuttavia, con l'articolo 7, viene creata una norma di privilegio a favore della Biblioteca centrale del CNR che attraverso il cosiddetto "deposito a richiesta" si vede assegnare il diritto di richiedere qualunque pubblicazione a carattere scientifico senza assumere nessuna responsabilità né nell'ambito delle pubblicazioni ufficiali, né nell'ambito, più generale, del controllo bibliografico nazionale. 

7 Marzo 1997

1.  Anche l'ultimo convegno sulla letteratura grigia, tenutosi presso l'Istituto Superiore di Sanità nel 1996,  ha sottolineato la crescente evanescenza di questo concetto nella società dell'informazione elettronica