Riportiamo una sintesi dei contenuti del documento conclusivo del Gruppo di lavoro sulla legge quadro, che era formato da Rossella Caffo, che lo coordinava, Gianni Lazzari, Anna Maria Mandillo, Igino Poggiali e Giovanni Solimine
Premessa
La legge Bassanini 59/1997
ha definito le procedure per un'incisiva trasformazione della
pubblica amministrazione, mantenendo alla competenza statale solo
pochi settori non delegabili (come la difesa, la politica estera,
la moneta, la tutela dei beni culturali ecc.). Tra i decreti delegati
che il Governo dovrà emanare entro pochi mesi, ci sarà
anche quello che ordina il settore dei beni culturali e delle
biblioteche. La riforma delle biblioteche non potrà non
essere contestuale allo stabilizzarsi del quadro normativo ed
istituzionale: la stessa idea di legge quadro, per la quale da
tempo l'AIB si batte, potrà essere assorbita nei decreti
delegati.
Ma la legge dovrà essere
un'occasione per sistemare e razionalizzare l'esistente, per mettere
ordine nello sgangherato sistema delle biblioteche italiane e
ridefinire la funzione delle diverse tipologie di biblioteche
nella società italiana? Oppure contenere i presupposti
di un piano di sviluppo, per esempio riguardo all'edilizia, alle
infrastrutture telematiche, all'uso delle reti e dei servizi di
circolazione dei documenti, ai servizi nazionali e alla cooperazione,
e fissare standard e requisiti minimi per le varie biblioteche?
Ovviamente, più sono numerose le questioni implicate e
più diviene ampio il lavoro di concertazione che andrebbe
svolto coinvolgendo nella preparazione dell'articolato i vari
soggetti istituzionali.
Princìpi generali
La legge deve ribadire il
diritto alla conoscenza, alla formazione permanente, all'informazione
e alla cultura, definendo le condizioni di esercizio di questi
diritti, nonché le funzioni e i compiti delle biblioteche.
Scopo della legge è quindi la disciplina degli strumenti
e delle forme in cui la Repubblica garantisce tali diritti.
Tutte le biblioteche, a prescindere
dalla loro appartenenza istituzionale, sono parti di un insieme
organico e unitario. Parlare di "sistema" non vuol dire
che si intende dar vita ad un nuovo organismo (una sorta di Ministero
delle biblioteche), cui le biblioteche debbano afferire e che
abbia qualcosa da gestire direttamente, mentre la legge si propone
di raccordare le funzioni di servizio e di sviluppare l'autonomia
delle singole strutture.
Assetto del sistema
Vanno definiti i confini di
un sistema bibliotecario "allargato". Bisogna decidere,
quindi, se le strutture che concorrono al raggiungimento degli
obiettivi della legge sono solo le biblioteche e i servizi di
documentazione, oppure se vanno esplicitamente citati altri servizi
di informazione (uffici comunali per le relazioni col pubblico,
reti civiche, centri informagiovani, ecc.).
Non va taciuta o annacquata
la diversità delle strutture che fanno parte del sistema,
ma bisognerebbe porre l'accento più sulla distinzione tra
le funzioni che sulle pure e semplici tipologie (che potrebbero
essere confuse con l'appartenenza istituzionale). La spina dorsale
del sistema è costituita dalle strutture che i cittadini
incontrano per prime nel momento in cui cercano di accedere alle
informazioni e ai documenti, vale a dire le biblioteche pubbliche
di ente locale.
Da questo assunto nasce un'altra
questione molto delicata: se ai sistemi locali compete la programmazione
e lo sviluppo dei servizi, ciò va armonizzato con le ipotesi
di decentramento attualmente allo studio per le strutture del
MBCA e con l'autonomia delle varie biblioteche.
Servizi nazionali
Uno dei settori su cui la
legge non può limitarsi a raccordare l'esistente ma deve
anche fare da motore dello sviluppo è certamente quello
dei servizi nazionali. I servizi nazionali sono "per tutti",
e sono proprio le biblioteche più piccole, più deboli
e più periferiche ad avere maggiormente bisogno di una
bibliografia nazionale completa e tempestiva, di cataloghi collettivi,
di infrastrutture di rete, di servizi di fornitura delle registrazioni
bibliografiche e di circolazione dei documenti, ecc.
Funzioni e servizi delle biblioteche
Fatte salve le competenze
legislative e l'autonomia dei diversi soggetti, la legge dovrà
stabilire alcuni princìpi generali, che tutti sono tenuti
a rispettare e che vanno fissati in una "carta dei servizi":
gratuità del servizio, imparzialità, pari opportunità
per tutti, ecc. Per avvicinarsi ad un livello il più possibile
omogeneo dal punto di vista qualitativo, bisognerà indicare
quali sono le prestazioni che le biblioteche assicurano: collegando
il discorso agli standard e ai requisiti minimi, si può
anche pensare ad una certificazione e a un marchio di qualità.
Modalità di gestione e autonomia
Il principio dell'autonomia
si applica a tutte le biblioteche, indipendentemente dall'amministrazione
di appartenenza, perché è generale l'esigenza di
superare la complessità e la rigidità di leggi e
regolamenti, soprattutto quelli contabili, che rendono difficile
una gestione agevole e soddisfacente dei servizi agli utenti.
Le ipotesi sulle quali riflettere
vanno da un'autonomia piena e completa, comprensiva anche della
gestione del personale, all'autonomia amministrativo-contabile
che consente agli istituti di muoversi con agilità nella
gestione delle risorse e nell'organizzazione dei servizi.
La proposta dovrà comunque
acquistare credibilità e forza dall'individuazione chiara
di criteri di scelta, legati sia alle dimensioni e alla tipologia
delle biblioteche, sia agli standard e ai livelli di servizio
(quantità e qualità) che le biblioteche stesse avranno
raggiunto. Sono interessanti gli spazi offerti dall'art. 21 della
legge Bassanini, dove per le istituzioni scolastiche è
prevista la personalità giuridica e l'autonomia sulla base
di "individuati requisiti dimensionali ottimali".
Organismi centrali
Si propone l'istituzione di
un Consiglio superiore per le biblioteche, che non dovrebbe avere
compiti di gestione diretta, ma solo di indirizzo e programmazione,
e dovrebbe caratterizzarsi come organo tecnico scientifico. Esso
è un organismo super partes, equidistante dalle
varie amministrazioni che esercitano competenze in materia di
biblioteche, che si occupa di programmare le grandi linee
dello sviluppo del servizio bibliotecario, di formulare proposte
e raccomandazioni in ordine ai percorsi formativi per i bibliotecari,
i conservatori, i documentalisti, di seguire direttamente le attività
interistituzionali e cooperative, di garantire il consolidamento
delle infrastrutture dell'organizzazione bibliotecaria italiana
e l'erogazione dei servizi nazionali, di coordinare i rapporti
internazionali, di promuovere attività di studio e ricerca
per la predisposizione di strumenti e progetti finalizzati all'espletamento
dei propri compiti istituzionali.
Al Consiglio dovrebbero far
capo la Conferenza Stato/Regioni (che dovrebbe diventare anche
Stato/Città), la Conferenza permanente dei Rettori, i Comitati
SBN e tutti quei comitati istituiti finora presso il MBCA con
compito di concertazione delle politiche per le biblioteche e
di studio di questioni che hanno una ricaduta su biblioteche di
diversa titolarità. L'operatività del Consiglio
è assicurata dal fatto che ad esso afferiscono direttamente
tutti gli organismi che esercitano compiti di raccordo o funzioni
nazionali (ICCU, ICPL, Discoteca di Stato, Biblioteche nazionali
centrali, OPIB, Divisione Editoria, ISRDS, Commissione UNI-DIAM,
ecc.).
Il Consiglio superiore può
essere semplicemente il luogo in cui questi diversi organismi
collaborano alla definizione di una politica nazionale per le
biblioteche, la lettura, l'informazione e la documentazione. Altrimenti,
in modo più efficace, può divenire un'unica grande
agenzia organizzata in dipartimenti, in modo anche da superare
la parziale sovrapposizione riscontrabile oggi fra alcuni di questi
organismi. La legge Bassanini offre a questo proposito molti spunti
interessanti, prevedendo, al fine della razionalizzazione amministrativa,
sia l'accorpamento di enti o uffici che svolgono funzioni identiche
o complementari, sia l'istituzione di organismi autonomi o amministrazioni
centrali ad ordinamento autonomo.
All'interno del Consiglio
- o accanto ad esso - potrebbe trovare posto una amministrazione
autonoma della tutela, formata da un corpo di soprintendenti e
ispettori. Pur trattandosi di una funzione di interesse nazionale,
la tutela va esercitata in modo decentrato, attraverso organi
tecnici con una chiara competenza territoriale: è questo
un altro passaggio particolarmente delicato, tenuto conto del
ruolo delle Regioni, del modo in cui esse hanno finora esercitato
tali compiti e del fatto che la Bassanini ribadisce le competenze
statali in materia di tutela dei beni culturali.
Strumenti per la cooperazione
In considerazione della molteplicità
di enti e istituzioni da cui dipendono le biblioteche, e al di
là della natura che avranno il Consiglio superiore e le
sue funzioni di raccordo, si avverte la necessità di raccomandare
nella legge il ricorso a convenzioni, accordi di programma e protocolli
d'intesa, come strumenti per poter sviluppare e realizzare con
la collaborazione e la cooperazione di tutti una gestione efficace
dei servizi bibliotecari. Anche in questo caso è d'obbligo
il richiamo alla legge Bassanini, la quale prevede l'individuazione
di procedure e strumenti di raccordo strutturali e funzionali,
anche in via permanente, tra i diversi livelli di governo e di
amministrazione.
Ma il richiamo alla cooperazione
non può essere soltanto una enunciazione di principio.
Per evitare che il tutto rimanga affidato solo alla buona volontà
dei cooperanti e per rendere efficace il ricorso a questi strumenti,
ad essi andranno collegate forme di incentivazione, anche ma non
solo finanziarie.
Personale
Va colta l'occasione per introdurre
anche norme relative al personale. E non per opportunismo, ma
nella convinzione che una legge quadro debba fissare anche i contenuti
della professione - in tutte le diverse sfaccettature che essa
assume, compresi gli aspetti più innovativi e le figure
professionali emergenti - e le modalità con cui vi si accede.
Sarà necessario un confronto tra le varie amministrazioni,
allo scopo di aggiornare e riordinare in modo omogeneo i profili
professionali esistenti e di definire i confini delle nuove professionalità
richieste dal settore. Ciò anche come presupposto per poter
prevedere in modo esplicito la mobilità tra amministrazioni
diverse.