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AIB Notizie 1/2003
Le nuove forme di gestione delle biblioteche:
siamo un po’ tutti…esternalizzati?
Fausto Rosa
Esternalizzazione s'ì, esternalizzazione no…
anche i bibliotecari sono ormai, chi più chi meno, un po’ tutti esternalizzati
Tre sono sostanzialmente le forme utilizzate dagli enti pubblici per la gestione dei servizi di natura sociale e culturale di cui hanno la titolarità istituzionale:
1) la gestione diretta “in economia”: è la forma attualmente più diffusa, ma che la legislazione corrente tende a spostare verso una fase di residualità e dismissione graduale;
2) La gestione indiretta, che prevede l’affidamento senza procedura di gara a enti esterni, ma che sono “partecipati” anche dal titolare del servizio stesso: sono le istituzioni, le aziende speciali, i consorzi, le società di partecipazione, le associazioni e le fondazioni. È una forma da tempo sperimentata almeno per quanto riguarda istituzioni, aziende e consorzi, ma che ha incontrato ostacoli applicativi derivanti da una certa rigidità amministrativa, equiparabile, sotto certi aspetti, a quella degli enti pubblici da cui è emanato l’incarico. Le riforme ora intervenute, leggibili nei testi unici sia delle autonomie locali sia del pubblico impiego, hanno notevolmente semplificato i meccanismi di funzionamento e di gestione anche di questi enti costituiti per la gestione dei servizi;
3) La gestione esternalizzata, che prevede l’affidamento a “privati”, tramite procedura di gara ad evidenza pubblica, dell’incarico di gestione di servizi pubblici. Questa modalità, nell’ambito dei servizi privi di rilevanza industriale, non è stata finora diffusamente adottata ma, nelle attuali condizioni finanziarie e strutturali della pubblica amministrazione, è prevedibile che prenderà gradualmente quota. Ed è soprattutto su questo terzo momento che si è animata la discussione di noi bibliotecari: esternalizzazione sì, esternalizzazione no; quali debbano essere i criteri di affidamento; sulla base di quali tariffe proporre l’affidamento; con quali modelli e strumenti è possibile applicare il “controllo di gestione”; quali debbano essere i requisiti professionali specifici da esigere per il personale utilizzato ecc.
È proprio a partire da questa discussione che propongo alcune riflessioni e approfondimenti, sperando di riuscire a fornire elementi e analisi utili a comporre un dibattito costruttivo e orientato a verificare, prima di tutto, se l’uso o la dismissione di queste diverse forme di gestione, siano concretamente valutati nella loro effettiva capacità di migliorare la qualità dei servizi bibliotecari.
Vorrei intanto osservare una cosa di fondo che non deve essere dimenticata e che, provocatoriamente, richiamo nel titolo di questo mio intervento: anche i bibliotecari ormai sono, chi più chi meno, un po’ tutti esternalizzati! Chi di noi lavora nel cosiddetto pubblico impiego deve conoscere il D.L. 30 marzo 2001 n. 165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, che, di fatto, ha del tutto privatizzato i rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici, ora disciplinati dal Codice civile (capo I, titolo II, del libro V). Non solo, ma che i rapporti di lavoro sono del tutto “individuali” e sono regolati dai contratti collettivi di comparto. In definitiva dobbiamo prendere atto che ora lo status giuridico del pubblico dipendente è conformato, almeno sulla carta e sul piano del diritto, allo status degli altri lavoratori cosiddetti “privati”. Questo significa dover analizzare e valutare le diverse forme di gestione dei servizi che illustravo in premessa non più nella dimensione della dicotomia da sempre adottata: da una parte i lavoratori «interni o pubblici» e, dall’altra, i lavoratori «esterni o privati».
L’attenzione, tutta speciale, dell’Osservatorio lavoro dell’AIB all’attuale assetto istituzionale e giuridico del comparto Servizi pubblici parte da un presupposto che comunque mi pare opportuno richiamare: la biblioteca è un “servizio” e la vera e fondamentale funzione della biblioteca è quella di essere un «servizio informativo» (Manifesto Unesco e Tesi n. 2 del Congresso AIB di Viareggio). E se le biblioteche sono un “servizio”, è inevitabile che la loro organizzazione e gestione debba rispettare due condizioni di fondo:
a) che il loro affidamento sia effettuato nei confronti di “gestori” professionalmente qualificati;
b) che il controllo di gestione, da effettuare nei confronti di queste attività, sia prioritariamente orientato alla misurazione della soddisfazione dell’utente, ovvero alla qualità del servizio.
Da diversi anni l’attenzione dei legislatori verso i servizi rivolti ai cittadini si è fatta più attenta e si è spostata ora sui principi dell’efficienza e dell’efficacia, elaborando interventi normativi che hanno scalzato la vecchia centralità impostata sulle procedure e sugli adempimenti.
Nel comparto dei servizi pubblici, siano essi di competenza dello Stato o di competenza degli enti locali, sono questi i passaggi obbligati con cui oggi si devono fare i conti:
– netta distinzione tra il ruolo e i compiti dell’indirizzo politico da quelli invece riferiti all’attività di gestione e organizzazione. Nell’ambito dei servizi pubblici questo principio ha portato alla logica conseguenza della separazione di fatto fra il momento istituzionale della programmazione e del controllo e quello della gestione competente e professionale;
– si è imposta anche nel settore pubblico l’esigenza di ripensare i servizi ai cittadini secondo modelli di efficienza e produttività, con particolare riferimento alle risorse impegnate e alla centralità del destinatario finale. Si vengono sempre più a delineare pertanto esigenze di “standard di qualità” da certificare e accreditare, magari con il ricorso alle norme ISO 9000. Pianificazione, misurazione, rispetto di standard di qualità di gestione, carta dei servizi: sono elementi indispensabili per il raggiungimento della “soddisfazione dell’utente” a cui deve essere sempre orientato il “gestore”, qualunque esso sia;
– possibilità, per gli enti titolari dei servizi pubblici, di affrontare le questioni riferite alle forme più congrue e opportune sul fronte della gestione, con potere di decisione su uno spettro di scelte possibili.
Con le leggi di riforma degli anni Novanta è stato rivisto l’assetto istituzionale di Stato, regioni ed enti locali, è stato riorganizzato l’ambito delle competenze e delle funzioni, reimpostata l’organizzazione della pubblica amministrazione e dei suoi dipendenti, consegnando al paese un insieme di principi e strumenti senza dubbio più adeguati alle esigenze di una società complessa e in fase di continua trasformazione, dove il cittadino diventa l’elemento centrale dell’azione amministrativa, intesa come momento di erogazione di servizi efficienti.
La pubblica amministrazione italiana ha ora maturato un principio di fondo incontrovertibile, proposto con forza da tutti i referenti portatori della responsabilità politica del paese: il concetto della distinzione possibile della “regia e controllo” dei servizi, rispetto alle attività e alle responsabilità della loro “gestione”. Credo quindi che si debba partire da questo nuovo scenario e non possa essere esclusa, a priori, la doverosa presa in considerazione di tutte le forme possibili di gestione, anche forse le più indigeribili, per vedere quali meglio rispondono ai criteri dell’efficienza e dell’efficacia.
Quando si parla di “esternalizzazione” bisogna, a mio avviso, non richiamare subito e sempre il concetto di privatizzazione che nasconde, soprattutto per chi opera professionalmente nel pubblico, numerosi e possibili elementi negativi. La gestione dei servizi è esternalizzata anche quando Stato o enti locali costituiscono appositi enti gestionali da essi stessi partecipati e a cui sono riconosciuti, a tutti gli effetti, totale autonomia giuridica ed effettiva responsabilità gestionale.
Battersi quindi contro l’esternalizzazione in genere può significare ostacolare la costituzione di strumenti e forme gestionali che nulla hanno di “privatizzazione”, ma spesso costituiscono invece vere e proprie novità organizzative e gestionali.
Guardiamo ora più da vicino come sono gestite le “nostre” biblioteche, ma partendo dal concetto di base che vede queste istituzioni sul territorio come veri e propri servizi, messi a disposizione dei cittadini per l’assolvimento ai diritti dell’accesso all’informazione, alla documentazione e alla conoscenza. Nella quasi totalità dei casi le biblioteche sono oggi ancora gestite in forma diretta o dallo Stato o dagli enti locali, in una logica totalmente diversa da quella invece da tempo adottata per gli altri servizi, quelli cosiddetti “a rilevanza industriale”.
Non voglio soffermarmi su una più o meno lunga elencazione di motivazioni o argomenti che porterebbero a ritenere essenziale, anche per i servizi bibliotecari, la gestione sia “in esterno” sia “associata”: basti solo affermare che oggi nessun servizio pubblico di natura economica o industriale (acqua, gas, asporto e smaltimento rifiuti ecc.), è gestito dai comuni in forma diretta e singola, come invece lo sono le biblioteche. Anche per i servizi bibliotecari ci dovrà essere il momento della valutazione delle forme della loro gestione, con la conseguente adozione degli strumenti giuridico-amministrativi più adatti e rispondenti ai principi fin qui espressi, a tutto vantaggio degli utenti di questo servizio.
Nell’odierna società è molto sentita l’importanza della gestione competente ed efficace dei servizi al cittadino. È sempre più essenziale garantire la qualità: investire denaro pubblico (e privato) in beni e servizi informativi e culturali non è sufficiente ad allargare il mercato della cultura. L’espansione anche di questo tipo di “consumi” va sostenuta migliorando la qualità. Per usare una formula forse ormai logora, bisogna che tutti i bibliotecari, a prescindere dal tipo di strumento contrattuale utilizzato, imparino a gestire i servizi loro affidati con un’ottica di tipo imprenditoriale; in concreto significa che organizzare e gestire una biblioteca, ma anche un museo o un teatro stabile, comporta attività e iniziative che oggi richiedono preparazione e professionalità e quindi è indispensabile trovare al riguardo figure professionali dotate di competenze specializzate, alla faccia dell’applicazione attualmente adottata, per esempio dagli enti locali nel confronti dei bibliotecari i quali non dispongono, nell’attuale nuovo ordinamento professionale, di alcun riferimento a “profili di tipo specifico”.
Non vi sono dubbi che nel prossimo futuro dovrà cambiare l’attuale modello gestionale adottato per le biblioteche che, nella quasi totalità, sono oggi gestite in forma singola e diretta. È questa una logica senza prospettive per questi servizi, che ha in sé una carica quasi suicida, perché esclude a priori l’adozione di modalità e forme probabilmente più efficaci quali possono essere quelle impostate sia sulla gestione in esterno rispetto alla “macchina istituzionale”, sia sulle forme dell’integrazione e della centralizzazione territoriale.
Avviandomi alla conclusione di queste mie riflessioni, pongo infine all’attenzione di chi ha responsabilità politiche e gestionali ai vari livelli e nei diversi enti di riferimento, tra essi anche l’AIB, alcune proposte legate al processo, ormai fortemente in atto, dell’esternalizzazione (o “gestione in esterno”) dei servizi:
1) Necessità che i dirigenti e i titolari di posizione organizzativa nell’ambito dei servizi culturali siano in possesso di approfondite conoscenze degli strumenti giuridico-amministrativi che la normativa vigente mette a loro disposizione, con l’attenzione finale tutta rivolta al miglioramento del servizio e alla soddisfazione dell’utente. La conoscenza precisa e competente delle forme di gestione in esterno, per scegliere la più conveniente e opportuna, deve produrre una scelta che miri a un effettivo miglioramento dei servizi stessi, senza trascurare, anche, il possibile obiettivo del risparmio di risorse pubbliche, se il modello abbandonato della gestione diretta comportava nello specifico un modello gestionale poco efficiente.
2) Necessità quindi di un monitoraggio sulle forme di gestione in esterno già attuate nel settore dei servizi bibliotecari. Esistono diversi studi con riferimento ai gestori in esterno dei servizi culturali in genere (puntuali e precise sono le ricerche di Federculture, ma anche la pubblicazione di dati statistici da parte di riviste specializzate come «Guida agli enti locali» del «Sole 24 Ore»). Manca invece un’indagine specifica riferita ai servizi bibliotecari.
L’AIB, tramite l’Osservatorio lavoro, potrebbe farsi carico di un indagine di questo tipo.
Non esistono regolamenti o protocolli che indichino quali debbano essere, nel settore dei servizi bibliotecari, i requisiti professionali da richiedere, obbligatoriamente, ai gestori in esterno di questi servizi. Se possono indurre a una relativa tranquillità circa il possesso di questi requisiti, gli enti gestori “partecipati e aziendalizzati” (vedi le istituzioni, le aziende speciali anche consortili), forse meno tranquilli lasciano invece altri soggetti probabili gestori di biblioteche, quali le associazioni e le fondazioni. Ma anche, pur conoscendone la serietà e la preparazione, le società di servizio e le cooperative specializzate, come pure i liberi professionisti a contratto… È palese a tutti l’attuale mancanza di strumenti operativi che consentano agli enti di procedere all’affidamento esterno solo verso “gestori” che siano in possesso di requisiti che diano garanzie di competenza professionale e di capacità gestionali.
3) L’abbandono delle gestioni “in economia”, processo ormai innescato e che gradualmente interesserà non pochi enti, pone diversi problemi sullo status giuridico del personale eventualmente “esternalizzato”. Quale forma di contratto e quale posizione sarà prevista per i lavoratori che transitano dall’ente di appartenenza alle nuove forme di gestione? E quale contratto e inquadramento? Con quali profili professionali? Sono problematiche di natura prevalentemente sindacale, piuttosto vivaci nel settore dei servizi a rilevanza industriale, ma che potranno in un futuro non lontano essere presenti anche per il dipendente “bibliotecario” che potrà trovarsi in una condizione non facile di scelta: continuare a fare il bibliotecario, eventualmente alle dipendenze del nuovo gestore individuato dalla sua amministrazione, o scegliere di rimanere nello status di “dipendente pubblico”, ma con mansioni di lavoro la cui caratteristica professionale specifica sarà però quella di tipo giuridico-amministrativo?
fausto.rosa@sistemabibliotecarioabano.it
ROSA, Fausto. Le nuove forme di gestione delle biblioteche: siamo un po’ tutti…esternalizzati?. «AIB Notizie», 15 (2003), n. 1, p. 9-10.
Copyright AIB, ultimo aggiornamento 2003-02-10 a cura di Franco Nasella
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