1. Struttura del Sistema bibliotecario all'Università di Trento

La biblioteca universitaria fa parte del Catalogo Bibliografico Trentino, un sistema bibliotecario provinciale al quale concorrono circa 200 biblioteche. Nel sistema, il livello della qualità dei servizi di biblioteca è piuttosto elevato e dunque il contesto generale porta alla definizione di elevati standard di servizio.

2. L'oggetto dell'appalto.

Il primo anno in cui si sono appaltati integralmente questi servizi è stato il 1998, quindi la decisione maturò all'inizio del 1997 ed è ora appena finito il primo biennio. Durante il 1998 si è bandita un'altra gara per il 1999, perché la precedente esperienza, essendo del tutto nuova, aveva avuto un carattere sperimentale e dopo un anno si sentiva la necessità di cambiare i criteri di aggiudicazione e di integrare e cambiare il capitolato.

3. I motivi della scelta.

Alla fine il personale di ruolo era rimasto in assoluta minoranza e i contrasti fra il personale di ruolo e il personale di cooperativa, che sempre c'erano stati, si venivano facendo di giorno in giorno più acuti. Questo aspetto ha avuto un suo peso nella decisione, e una delle soluzioni che erano state prese in considerazione era stata quella di risolvere il problema concentrando in sedi diverse il personale di ruolo e il personale di cooperativa. Ma vari motivi pratici rendevano impossibile adottare questa soluzione, che comunque, è chiaro, sarebbe stata solamente temporanea. Di tutto ciò l'unica cosa interessante da mettere in rilievo è forse che sembra esistere una differenza di mentalità non risolvibile fra questi due tipi di personale.

I motivi che condussero a questa soluzione si possono riassumere così:

1. la percentuale di personale di ruolo addetto a questi servizi era ormai minima;
2. si approvava la tendenza affermatasi negli ultimi anni a cedere sempre maggior spazio a ditte esterne per la gestione di servizi nell'università;
3. si intendeva realizzare un risparmio economico;
4. l'ufficio del lavoro aveva sollecitato l'università a non impiegare personale di ruolo e personale di cooperativa con trattamenti diversi in medesimi settori senza che determinanti fossero le differenze di ruolo, attività svolte, numero e grado di complessità delle mansioni;
5. si prendeva atto del difficile rapporto di convivenza fra queste due tipologie di personale;
6. si intendeva creare opportunità di lavoro per studenti dell'ateneo;
7. si voleva verificare l'ipotesi che a costo pari o inferiore, personale esterno potesse rivelarsi di qualità pari ma addirittura superiore a quello di ruolo (p. es. per il grado di cultura dei dipendenti, l'elasticità, la disponibilità ad accettare compiti gravosi come il continuo rapporto col pubblico).

4. La normativa.

Veniamo adesso alla normativa. In questo caso, la legge di riferimento per l'affidamento in appalto dei servizi negli enti pubblici era la n. 157 del 17 marzo 1995.

Legge di riferimento: Decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157 - Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi. Raccomando vivamente la lettura della legge anche per poter dare un parere competente ad eventuali domande poste dall'ufficio appalti e contratti e per essere certi che ne venga data un'interpretazione coerente con le esigenze e le caratteristiche del servizio che solo il bibliotecario conosce bene.

La legge in questione si applica per l'aggiudicazione di appalti di servizi il cui valore sia pari o superiore a 200.000 ECU, IVA esclusa (una somma pari a circa Lire 360.000.000). Procedure previste dalla legge (art. 6):

1. pubblico incanto (=procedura aperta in cui ogni impresa può presentare un'offerta);
2. licitazione privata (=gara a cui partecipano solo le ditte invitate);
3. appalto concorso (=come b con la differenza che si richiede la presentazione di un progetto e indicazione di condizioni di fornitura del servizio e prezzi);
4. trattativa privata (=si scelgono le imprese e si negoziano con loro i termini del contratto).

Ente aggiudicatore: è l'ente che indice la gara d'appalto.
Prestatore di servizi: è la ditta che si aggiudica l'appalto.
Criteri di aggiudicazione (art. 23):

1. unicamente al prezzo più basso;
2. a favore dell'offerta economicamente più vantaggiosa (da valutare, ad esempio (sottolineo che si tratta solo di esempi): merito tecnico, qualità, servizi successivi alla vendita, assistenza tecnica, termine di esecuzione, prezzo).

Offerte anormalmente basse (art. 25):

Un aspetto molto importante è quello relativo alle offerte anormalmente basse. La direttiva CEE non definisce esattamente cosa sia un'offerta anorm almente bassa rispetto alla prestazione, ma afferma che l'amministrazione prima di escludere un'offerta anormalmente bassa deve chiedere precisazioni in merito. La legge italiana però prevede che siano comunque assoggettate a verifica tutte le offerte che presentano una percentuale di ribasso che superi di un quinto la media aritmetica dei ribassi delle offerte ammesse, senza tener conto delle offerte in aumento.

Viene così posto un termine di riferimento chiaro. Questa maggior precisione della norma italiana rispetto alla normativa CEE di riferimento, che non specifica quando ci si trovi in presenza di un'offerta anormalmente bassa, non libera l'amministrazione dalla sua responsabilità di individuare un'offerta anormalmente bassa anche se la percentuale di ribasso non supera il limite del quinto della media dei ribassi, tanto più che ci si può trovare in presenza di un'unica offerta rispetto alla quale il meccanismo non è quindi applicabile. Anche in questo la competenza del bibliotecario può essere preziosa.

Va detto tuttavia che il fatto che una ditta presenti un'offerta molto bassa, insufficiente a permettere di ricavare un profitto, si può verificare e ha una sua ragion d'essere. Per alcune ditte è infatti importante raggiungere un certo livello di fatturato per poter poi concorrere ad altre gare. Questo, aldilà del guadagno che la ditta ricava dall'appalto che ha con una biblioteca, può essere il vero motivo per cui tale ditta concorre alla gara, quello cioè di raggiungere un certo volume di fatturato, posto come base minima entro un'altra gara di appalto. Ciò naturalmente solo nel caso in cui la supposta perdita sia contenuta entro limiti ragionevoli.

E' sempre raccomandabile chiedere una cauzione (regolata dalla legge 10 giugno 1982, n. 348 - Costituzione di cauzioni con polizze fideiussorie a garanzia di obbligazioni verso lo stato e altri enti pubblici). La cauzione può essere:

1. reale cauzione;
2. fideiussione bancaria;
3. polizza assicurativa.
4. La procedura seguita.

Tuttavia compiere questa analisi non è facile. Il suggerimento che si può dare è di procedere per approssimazioni successive, far leggere i testi a molte persone diverse. Importante sarà anche appaltare una prima volta per un solo anno in modo da poter applicare miglioramenti e rivedere il capitolato già durante il primo anno di appalto. Per il 1998 la gara fu bandita secondo la formula della migliore offerta (al ribasso) a partire da una cifra fissata per tutto il corpo dell'appalto.

Si calcolò il totale delle ore da appaltare, circa 34.600. In seguito si quantificò il costo globale (in base a una stima del prezzo orario a persona pari a £ 27.000; il costo non può essere superiore a quello del personale di ruolo, per cui si prende questo costo come base di partenza per la valutazione) e il numero di operatori necessari nelle varie fasce orarie basandosi sia sui flussi dell'utenza sia sul numero di prestiti e consultazioni. Su questo monte ore fu compiuta la valutazione della congruità della spesa, ipotizzando una fornitura del servizio con personale di ruolo, salva però la necessità di mantenere in appalto il turno serale (18.00-24.00). Così, si calcolò che il costo del servizio dato totalmente in gestione in appalto sarebbe stato, sempre ipotizzando un costo orario di Lire 27.000, di Lire; 1.029.231.000 (IVA inclusa), mentre dando in gestione in appalto i turni serali e all'università i turni diurni esso sarebbe stato circa di Lire 1.058.426.000 (IVA inclusa). Quindi con una differenza di circa 30 milioni.

Il risultato della gara

La gara fu vinta da un'Associazione temporanea d'imprese (ATI) con un'offerta che portava le £ 27.000 orarie ipotizzate a £ 22.500, consentendo dunque all'università di realizzare un consistente risparmio (circa 180 milioni IVA inclusa).

Durante il 1998 sorsero fortissimi contrasti fra l'ATI e il personale e si capì che il risparmio effettuato era in realtà soltanto apparente. Sui motivi di questi contrasti mi soffermerò fra un attimo. Comunque, anche in ragione di questi problemi, per il 1999 si è deciso di passare alla formula dell'offerta economicamente più vantaggiosa introducendo quindi dei criteri di qualità.

Nel nostro caso si decise di dare 70 punti al criterio del prezzo e 30 punti al criterio della qualità e funzionalità dei servizi offerti. La qualità dei servizi era definita da un progetto complessivo di svolgimento del servizio (con riferimento a servizi aggiuntivi offerti rispetto a quelli minimi indicati nel capitolato, modalità organizzative del servizio, ecc.) al quale venivano dati 15 punti, dalle caratteristiche e qualità del personale impiegato per lo svolgimento del servizio (curriculum vitae del personale, conoscenze linguistiche e tecniche, programmazione di corsi di formazione del personale durante la vigenza contrattuale) alle quali venivano dati 10 punti, e infine dai requisiti tecnici e professionali del coordinatore (curriculum vitae, esperienze professionali, ecc.) ai quali venivano dati fino a 5 punti.

A posteriori si può affermare che questo dei criteri di qualità è un punto critico nell'appalto, nel senso che introdurre criteri qualitativi non è servito di per sé ad elevare la qualità del servizio. Nella nostra esperienza riteniamo che le caratteristiche e qualità del personale impiegato e del coordinatore abbiano effettivamente un'influenza diretta sulla qualità complessiva del servizio, mentre non altrettanto si può dire del cosiddetto progetto complessivo di svolgimento del servizio: tutti i servizi aggiuntivi che esso proponeva, peraltro assolutamente non gran cosa, prevedevano un pagamento a parte, quindi di fatto questo progetto è stato ignorato.

Probabilmente appalti per servizi di tipo diverso, per esempio per la fornitura di libri o periodici, offrono più opportunità ad essere sostanziati con diverse proposte di servizi aggiuntivi di quanto non accada per i servizi di bancone che comunque restano abbastanza elementari e circoscritti. Devo sottolineare che l'offerta si è mantenuta molto bassa, passando dalle 22.500 lire del '98 a 24.000 lire.

In sintesi, se c'è stato un miglioramento del servizio col 1999 ciò è dipeso da due fattori:

1. perché il capitolato era stato definito meglio;
2. perché l'offerta meno bassa fatta dalla ditta ha permesso di eliminare le cause di attrito fra ATI e personale.

6. Gli aspetti negativi

• fornitura di informazioni telefoniche su orari di apertura, brevi ricerche bibliografiche, disponibilità di opere, ecc.;
• informazione agli utenti sulla struttura della biblioteca, sui servizi disponibili e sulla dislocazione del materiale bibliografico e informativo;
• assistenza e informazione agli utenti sulle modalità d'uso del catalogo on-line e di qualsiasi altro supporto informatico per il recupero d'informazioni a disposizione degli utenti;
• assistenza agli utenti per l'uso di videolettori per videocassette;
• assistenza agli utenti nella consultazione di banche dati su CD-ROM acquisite dalla biblioteca e messe a disposizione del pubblico con modalità diverse, nelle versioni in cui sono pubblicate;
• assistenza agli utenti nel recupero di informazioni attraverso la rete Internet con particolare riferimento agli strumenti informativi on-line predisposti dalla biblioteca;
• assistenza agli utenti ipovedenti e non vedenti nella consultazione dell'apparecchiatura apposita (scanner con sintesi sonora, uso del PC con tastiera Braille, stampante Braille, ecc.);
• assistenza agli utenti nell'uso dei lettori per microformati.

Il numero di addetti in contemporanea presenza per i servizi di cui agli specchietti era infatti da intendersi come minimo necessario. All'intenzione dell'ente che appalta di garantire un buon servizio agli utenti prevedendo nel capitolato un numero sufficientemente cospicuo di addetti sia al bancone sia nel deposito, può far fronte un atteggiamento predatorio dell'ATI la quale può decidere di "tagliare" sui turni. Per la biblioteca effettuare questi controlli è peraltro molto complicato e oneroso.

Durante il corso del 1998 è stato dunque costantemente monitorato il flusso dell'utenza in relazione al numero di operatori in servizio nelle sale di lettura e negli archivi-deposito per verificare i reali bisogni. Grazie a ciò sono state ridefinite e più precisamente dettagliate le tabelle relative alle necessità di addetti, ora diminuendo ora aumentando il numero di operatori previsti nelle varie fasce orarie, ottenendo una diminuzione del monte ore totale di oltre 3.000 ore in vista del nuovo bando di gara per il 1999.

7. Il contesto sociale ed economico locale

Ciò è vero a maggior ragione per la cosiddetta disoccupazione intellettuale: nella provincia di Trento il 40% dei neodottori entra nel mercato del lavoro immediatamente dopo il conseguimento del titolo. L'altra metà ritarda l'ingresso principalmente per completare la propria formazione o, nel caso degli uomini, a causa del servizio militare o civile. La percentuale di occupazione dei laureati è insomma di circa il 90%, di cui il 24,2% nel settore dell'istruzione, ricerca e sviluppo e il 18,6 nella pubblica amministrazione. Questo è vero anche per i laureati in discipline umanistiche, generalmente ritenute meno spendibili di altre e che come sappiamo sfornano il maggior numero di bibliotecari.

Da ciò una serie di conseguenze: da una parte in Trentino è molto scarso il numero di cooperative di servizi che si rivolgono alle biblioteche e di conseguenza c'è poca concorrenza, dall'altra l'ufficio provinciale del lavoro esercita un controllo piuttosto stretto su quanto avviene nel territorio, imponendo un'osservanza rigida della normativa. Inoltre manca concorrenza e ciò si ripercuote sui prezzi che si mantengono alti, vicini a quelli del costo dei dipendenti di ruolo, a volte identici, a volte addirittura superiori (è il caso delle cooperative di catalogazione).

Le cooperative che provengono da altre regioni hanno difficoltà a comprendere che la situazione in Trentino-Alto Adige è radicalmente diversa.

8. Il contesto nazionale

L'unico correttivo possibile a questa situazione sarebbe un intervento legislativo, l'imposizione di un appalto standard, di un termine economico sotto il quale è vietato scendere.

9. Osservazioni conclusive

La domanda che mi pongo a questo punto è: ci si deve chiedere se appaltare conviene in un contesto di osservanza della legge e dell'etica o se conviene tout court? Naturalmente, se il contesto economico-sociale favorisce la distorsione della norma e l'utilizzo dell'istituto della cooperazione per dare di fatto luogo a forme di sfruttamento del lavoratore, una convenienza c'è ma credo che sia sbagliato operare in questo modo. Aggiungo che non è affatto impossibile che in seguito a qualche ricorso in futuro sarà vietato del tutto alle cooperative di concorrere alle gare per l'affidamento dei servizi in quanto stando così le cose la loro costituisce una forma di concorrenza sleale.

A mio parere le motivazioni per cui si ricorre all'affidamento in appalto dei servizi devono prescindere da ragioni puramente economiche, anche se resta fermo che per l'ente un vantaggio ci deve pur essere. Ma può trattarsi di un vantaggio di tipo diverso.

Per dare una risposta alla domanda che dà il titolo al mio intervento: se si parla di convenienza in termini di danaro speso per il personale, questa convenienza per noi è piuttosto ridotta. In definitiva, non è certo la convenienza economica che ci ha fatto decidere a favore o contro l'appalto, bensì un insieme di valutazioni la più importante delle quali è che l'appalto di servizi ci consente di dare all'organico un assetto più leggero ed elastico. E' possibile variare ora per ora il numero del personale al bancone o nel deposito, e questo con personale di ruolo non è possibile.

Adesso che in tutte le biblioteche si tende ad ampliare gli orari di apertura anche alle fasce serali e notturne questa elasticità è preziosa. Comunque non vedo come sia possibile oggi garantire orari di apertura non stop dalle 8.00 alle 24.00 con personale di ruolo. L'appalto garantisce inoltre un certo ricambio e l'arrivo di personale nuovo e motivato in mansioni oggettivamente ripetitive e logoranti.

Per quanto riguarda una delle difficoltà maggiori che si incontrano nel costruire una buona gara, sia nei suoi aspetti tecnico-legali sia nell'elenco delle mansioni raccomando ancora una volta una stretta collaborazione con l'ufficio appalti. E data la difficoltà di redigere un buon testo di capitolato e norme di gara efficaci ho lanciato la proposta di costituire presso il sito dell'aib una sorta di "archivio appalti" nel quale raccogliere questi testi che non sono per niente segreti. Noi stessi abbiamo messo i testi dei nostricapitolati e norme di gara nel nostro sito www.

Per quanto riguarda il fatto che l'assenza di personale di ruolo dai punti di servizio causa uno scollamento fra la biblioteca e i suoi fruitori, abbiamo deciso da una parte nominare un responsabile per ogni polo, che garantisca la continuità del flusso dell'informazione in entrambi i sensi (dall'utente al personale della biblioteca attraverso il personale di cooperativa), dall'altra di cessare di pretendere che il personale di cooperativa possa assolvere in modo soddisfacente alle esigenze del servizio di reference perché questo non è possibile, e di creare un servizio di reference nelle sale, quindi fisicamente vicino alla zona bancone, erogato da personale di ruolo.

Lo scopo è dare risposta a tutte le esigenze di informazione dell'utenza che altrimenti restano inascoltate (fra queste: informazione bibliografica specializzata su materie specifiche; informazione approfondita sull'uso dei cataloghi; informazione sull'uso delle opere di consultazione presenti nelle sale; informazione sulle banche dati su CD-ROM consultabili presso le sale di lettura; informazione completa su altri servizi che la biblioteca fornisce presso gli uffici come il prestito interbibliotecario, il document delivery, i servizi via www, ecc.) o non emergono affatto.

Dovendo dare una valutazione complessiva sull'esperienza, direi che l'affidamento di questi servizi a ditte esterne è una buona soluzione in momenti di passaggio durante i quali per vari motivi sarebbe sconsigliabile assumere nuovo personale di ruolo. La vantaggiosità risiede soprattutto nella possibilità di gestire in modo più elastico questo personale, spendendo in risorse umane quanto effettivamente è necessario ora per ora di ogni giornata, e dunque ottimizzando le risorse in maniera altrimenti impossibile.

A parte questo, non riesco ad apprezzare altri sensibili vantaggi, dal momento che se ancora oggi appaltare consente di realizzare un certo risparmio economico, derivante dal fatto che le offerte sono costruite su costi orari inferiori a quelli previsti per il personale di ruolo, tale differenza va tuttavia riducendosi sempre più, sia per i motivi appena esposti, sia per l'evoluzione del quadro normativo, per il quale certe soluzioni che fino al momento attuale hanno consentito alle imprese cooperative di esercitare con inferiori costi del lavoro non sono o non saranno presto più praticabili (ad esempio il possibile costituirsi della cooperativa in modo integrale di soci, escludendo al proprio interno rapporti di dipendenza): scelta giusta, se è vero come è vero che tali soluzioni possono aprire la strada a forme più o meno gravi di sfruttamento del lavoratore. Come è accaduto nella nostra esperienza, spesso poi prezzi bassi si traducono in servizi ridotti in quantità.

Infine, uno degli aspetti che col tempo trovo sempre più importanti è che il personale di ruolo negli anni matura una professionalità e un'esperienza che si possono mettere a frutto in molteplici modi, aldilà delle attività routinarie alle quali esso è normalmente adibito: si tratta di energie preziose che è possibile liberare al momento opportuno. Invece il personale di cooperativa resta sempre molto aderente alle proprie mansioni e fa solo quelle. Questo finisce per costituire un elemento di rigidità nella struttura.

In conclusione direi che per noi appaltare è stata una scelta opportuna e lo è tuttora, in un senso però ampio e non puramente economico. Alla domanda che dà il titolo a questo intervento, se appaltare convenga, non si può dare una risposta valida per tutti e in ogni contesto. In ogni singolo caso c'è un insieme di vantaggi e di svantaggi che va valutato bene e del quale si deve essere consapevoli.